I.

Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes.

Die Antragstellerin erwarb im November 2017 das Anwesen "XXX", Flst.Nr. XXX, XXX, in Weinheim; nach Aktenlage ist sie seit 04.04.2018 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Von dem Gesamtensemble des ehemaligen Mühlenstandorts sind noch ein Getreidesilo und die ehemalige Fabrikantenvilla erhalten, die beide unter Denkmalschutz stehen. Für das Anwesen wurden am 07.05.2013 und am 11.04.2014 Baugenehmigungen zur Errichtung von zwei Wohnhäusern mit 22 Wohneinheiten und zur Sanierung der Villa erteilt, deren Gültigkeit mehrfach, zuletzt am 08.06.2016 bzw. am 17.05.2017, verlängert wurde. Mit Schreiben vom 07.08.2018, das der Antragstellerin mit Schreiben vom 14.08.2018 zur Kenntnis gegeben wurde, erklärte das Landesamt für Denkmalpflege, dass die Denkmaleigenschaft der Sachgesamtheit "Siloturm und Fabrikantenvilla" auch nach einer denkmalgerechten Sanierung bestehen bleibe.

Bereits am 25.10.2012 wurde der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin die denkmalschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung eines Wetterschutzdaches für die ehemalige Fabrikantenvilla erteilt, das im Jahr 2014 errichtet wurde. Im November 2017 stellte die Antragsgegnerin fest, dass das Dach wieder entfernt worden war. Mit Schreiben vom 05.04.2018 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, bis zum 04.05.2018 ein neues Notdach zu errichten und hörte sie zugleich zum Erlass einer denkmalschutzrechtlichen Verfügung an. Mit Verfügung vom 17.05.2018 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, bis spätestens 15.06.2018 ein provisorisches Dach für die Villa zu errichten und die Gebäude dauerhaft vor Vandalismus zu schützen und drohte andernfalls die Ersatzvornahme an. Die Verfügung ist bestandskräftig.

Mit Verfügung vom 22.08.2018 drohte die Antragsgegnerin der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 40.000 Euro an für den Fall, dass die Antragstellerin der Verfügung vom 17.05.2018 nicht bis spätestens zum 15.09.2018 nachkomme. Das Zwangsgeld solle vorrangig vor der zunächst angedrohten Ersatzvornahme angewandt werden. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Antragstellerin wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 06.12.2018 zurück. Über die dagegen erhobene Klage (12 K 11596/18) ist noch nicht entschieden.

Mit Verfügung vom 17.12.2018, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, setzte die Antragsgegnerin das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 40.000 Euro fest (Ziffer 1) und drohte erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 40.000 Euro an, sofern das provisorische Notdach nicht bis 15.01.2019 errichtet werde. Die Antragstellerin erhob hiergegen Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist.

Am 19.12.2018 stellte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz. Sie rügt im Wesentlichen, das Zwangsgeld sei sowohl der Höhe nach als auch im Hinblick auf die gesetzte Frist unverhältnismäßig. Sie habe sich bisher vergeblich um ein Unternehmen bemüht, das bereit sei, ein provisorisches Dach zu errichten. Die Antragstellerin beantragt sachdienlich (§§ 88, 122 VwGO),

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung vom 17.12.2018 anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie macht im Wesentlichen geltend, die Höhe des Zwangsgeldes sei der Bedeutung der Sache angemessen. Der Antragstellerin sei ihre Verpflichtung zum Erhalt des Denkmals seit langem bekannt; gleichwohl habe sie erst ab Oktober 2018 Angebote für die Errichtung eines provisorischen Daches eingeholt.

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin (12 Hefte), die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe und die Gerichtsakte im Verfahren 12 K 11596/18 vor. Wegen der Einzelheiten wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist statthaft und auch sonst zulässig. Der Zwangsgeldfestsetzung und -androhung kommt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 VwGO i. V. m. § 12 LVwVG keine aufschiebende Wirkung zu.

Der Antrag hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen. Das Gericht trifft hierbei eine eigene Ermessensentscheidung. Bei seiner Entscheidung hat es zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs abzuwägen. Maßgebliche Bedeutung kommt dabei den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu. Ergibt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche, aber auch ausreichende summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der Rechtsbehelf wahrscheinlich erfolglos bleiben wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück. Erweist sich der angefochtene Bescheid dagegen schon bei summarischer Prüfung als wahrscheinlich rechtswidrig, so besteht kein öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht hinreichend absehbar, verbleibt es bei der Interessenabwägung.

1. Der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Zwangsgeldfestsetzung hat voraussichtlich keinen Erfolg.

Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind (Nr. 1) oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt. Zwangsmittel sind u.a. Zwangsgeld und Zwangshaft (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG). Zwangsmittel sind vor ihrer Anwendung unter Fristsetzung - nach Art und ggf. Höhe bestimmt - schriftlich anzudrohen (§ 20 Abs. 1, Abs. 3 und 4 LVwVG).

Diese allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor. Die Verfügung vom 17.05.2018, mit der die Antragstellerin zur Errichtung eines provisorischen Wetterschutzdaches über der sog. Fabrikantenvilla verpflichtet worden ist, ist bestandskräftig (§ 2 Nr. 1 LVwVG). Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist mit Verfügung vom 22.08.2018 unter Fristsetzung in einer bestimmten Höhe schriftlich angedroht worden. Zwar hat die Antragstellerin hiergegen Klage erhoben; diese hat jedoch keine aufschiebende Wirkung (§ 12 LVwVG). Die Zwangsgeldandrohung ist somit vollziehbar (§ 2 Nr. 2 LVwVG).

Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ist die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht deshalb zu beanstanden, weil die der Antragstellerin gesetzte Frist zu kurz bemessen wäre. Es kann dahinstehen, ob die Einhaltung der in der Zwangsgeldandrohung vom 22.08.2018 gesetzten Frist von vier Wochen für sich genommen möglich gewesen wäre. Der Antragstellerin war nämlich nach Aktenlage spätestens seit November 2017 die denkmalschutzrechtliche Bedeutung des Anwesens und die Notwendigkeit eines Notdaches bekannt (vgl. E-Mail v. 30.11.2018, Behördenakte S. 1 ff.). Ihr wurden außerdem mit Schreiben vom 05.04.2018 und erneut mit Verfügung vom 17.05.2018 Fristen zur Errichtung des provisorischen Wetterschutzdaches gesetzt, so dass es sich im Rahmen der Zwangsgeldandrohung bereits um die dritte Fristsetzung handelt. Der Antragstellerin musste daher bewusst sein, dass Eilbedürftigkeit gegeben ist. Die Antragstellerin hat auch nicht dargetan, dass sie sich während der noch offenen Fristen vergeblich um die Beauftragung eines Unternehmers zur Errichtung des Notdaches bemüht hat. Entsprechende Angebote wurden vielmehr erst ab dem 2. Oktober 2018 eingeholt. Die Antragstellerin hat auch eingeräumt, dass sie bis zur Stellungnahme des Landesamts für Denkmalpflege vom 07.08.2018 davon ausging, dass die Denkmaleigenschaft entfallen würde. Auch im Hinblick auf den baulichen Zustand des Anwesens war ein weiteres Zuwarten durch eine länger bemessene Frist nicht angezeigt. Nicht zuletzt war die Fristsetzung im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung durch Zeitablauf ohnehin überholt, weil die Antragsgegnerin zuvor den Abschluss des Widerspruchsverfahrens abgewartet hat. Der Antragstellerin wurde daher stillschweigend eine in jedem Fall ausreichende Frist zur Erfüllung ihrer Verpflichtung eingeräumt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 07.02.1991 - 5 S 1452/90 - juris).

Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist voraussichtlich auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin die in § 19 Abs. 2 und 3 LVwVG festgelegten Grundsätze bei der Anwendung von Zwangsmitteln missachtet hat. Kommen mehrere Zwangsmittel in Betracht, hat die Vollstreckungsbehörde dasjenige Zwangsmittel anzuwenden, das den Pflichtigen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten belastet (§ 19 Abs. 2 LVwVG). Durch die Anwendung eines Zwangsmittels darf kein Nachteil herbeigeführt werden, der erkennbar außer Verhältnis zum Zweck der Vollstreckung steht (§ 19 Abs. 3 LVwVG).

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin von der Anwendung der ursprünglich angedrohten Ersatzvornahme abgesehen und stattdessen zunächst ein Zwangsgeld angedroht und festgesetzt hat. Ebenso wie die Entscheidung, ob ein Verwaltungsakt mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden soll, erfolgt auch die Auswahl der Zwangsmittel nach pflichtgemäßem Ermessen der Vollstreckungsbehörde, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. So hat die Behörde bei der Vollstreckung eines Verwaltungsakts, der zu einer Handlung (ausgenommen einer Geldleistung), einer Duldung oder einer Unterlassung verpflichtet, nach pflichtgemäßem Ermessen zwischen den Zwangsmitteln Zwangsgeld und Zwangshaft, Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang (vgl. §§ 19 Abs. 1, 23 bis 26 LVwVG) zu wählen. Geht es um vertretbare Handlungen, kommen in erster Linie Zwangsgeld und Ersatzvornahme in Betracht. Dabei besteht in Baden-Württemberg kein gesetzlicher Vorrang des Zwangsmittels der Ersatzvornahme vor dem des Zwangsgeldes. Die von der Behörde getroffene Ermessensentscheidung ist gerichtlich nur daraufhin zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden und ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Ein beachtlicher Ermessensfehler liegt insbesondere vor, wenn das Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht hinreichend beachtet wurde. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der in § 19 Abs. 2 und 3 LVwVG aufgenommen und konkretisiert ist, bedeutet in Bezug auf die Auswahl des Zwangsmittels zunächst, dass das gewählte Zwangsmittel geeignet sein muss, den Pflichtigen dazu anzuhalten, die ihm obliegende Handlung, Duldung oder Unterlassung zu erfüllen. Weiter muss es erforderlich sein, das heißt es ist zu prüfen, ob von mehreren geeigneten Zwangsmitteln nicht ein milderes, gleich geeignetes Mittel gewählt werden kann. Schließlich muss der eingesetzte Zwang in einem angemessenen Verhältnis zum erstrebten Erfolg stehen, sog. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.12.2003 - 5 S 2781/02 -, juris).

Nach diesen Grundsätzen dürfte sich die Entscheidung der Antragsgegnerin voraussichtlich als ermessensfehlerfrei erweisen. In der Verfügung vom 22.08.2018 hat die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt, dass eine Ersatzvornahme, die mit voraussichtlichen Kosten in Höhe von ca. 95.000 Euro veranschlagt worden war, sowohl die Allgemeinheit als auch die Antragstellerin mehr belastet als das letztlich gewählte Zwangsmittel (vgl. § 19 Abs. 2 LVwVG). Die Kosten der Ersatzvornahme hätten die Allgemeinheit wirtschaftlich stark belastet. Im Hinblick auf die Antragstellerin hätten die Kosten der Ersatzvornahme die Höhe des angedrohten und festgesetzten Zwangsgeldes deutlich überschritten; darüber hinaus wäre der Antragstellerin bei einer Ersatzvornahme die Möglichkeit genommen worden, die kostengünstigste und aus ihrer Sicht sachgerechteste Lösung zu wählen. Es war im Zeitpunkt der Androhung auch nicht ersichtlich, dass das Zwangsgeld von vornherein nicht geeignet war, die Antragstellerin zur Erfüllung der ihr obliegenden Verpflichtung zur Errichtung eines Wetterschutzdaches anzuhalten.

Das Zwangsgeld ist auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Ein Zwangsgeld wird auf mindestens zehn und höchstens 50.000 Euro festgesetzt (§ 23 LVwVG). Das angedrohte und nunmehr festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 40.000 Euro hält sich mithin im gesetzlichen Rahmen. Bei der Bemessung des Zwangsgeldes innerhalb dieses Rahmens hat die Behörde ein weites Ermessen. Unter Beachtung des Zwecks der Ermächtigung und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist ein Betrag zu wählen, der den Pflichtigen voraussichtlich veranlassen wird, seine Pflicht zu erfüllen; dabei wird auch die finanzielle Leistungsfähigkeit eine Rolle spielen. Maßgeblich sind die erkennbaren Umstände des Einzelfalles, zu denen auch die Dringlichkeit und Bedeutung der Angelegenheit und das bisherige Verhalten des Pflichtigen gehören können (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.03.2003 - 1 S 190/03 - juris m.w.N.).

Wie im Widerspruchsbescheid eingehend und zutreffend ausgeführt wird, handelt es sich bei den noch erhaltenen, seit ca. 120 Jahren bestehenden Gebäuden der XXX, einem vermutlich seit dem 11. Jahrhundert bestehenden Mühlenstandort, um eines der wichtigsten Kulturdenkmale und ein stadtbildprägendes Wahrzeichen der Antragsgegnerin. Als bedeutendste und fortschrittlichste Großmühle Süddeutschlands, als Zeugnis der industriellen Entwicklung Baden-Württembergs von der handwerklich geprägten Handelsmüllerei zur Großindustrie und als technisch und baukünstlerisch anspruchsvolles Architekturensemble hat die XXX aus heimatgeschichtlichen, wissenschaftlichen und künstlerischen Gründen einen hohen Denkmalwert (vgl. Stellungnahme des Landesamts für Denkmalpflege vom 23.11.2015, Behördenakte S. 79 ff.). Die historische Bausubstanz ist nach Aktenlage durch Witterungseinflüsse, Vernachlässigung und ggf. Vandalismus in hohem Maße gefährdet; insbesondere droht auch der Verlust der denkmalwürdigen Eigenschaften. Im Hinblick auf das gewichtige Allgemeininteresse an der Sicherung der historischen Denkmalsubstanz und die Schwere der witterungsbedingt drohenden Schäden einerseits und die bisherige Untätigkeit der Antragstellerin andererseits ist ein Zwangsgeld in Höhe von 40.000 Euro geeignet, erforderlich und angemessen, um die Antragstellerin zur Erfüllung ihrer denkmalschutzrechtlichen Pflicht zur Erhaltung der Originalsubstanz anzuhalten. Dieser Verpflichtung ist umso mehr Nachdruck zu verschaffen, als der Antragstellerin die sich aus der Eigenschaft als Kulturdenkmal ergebenden Verpflichtungen seit nunmehr über einem Jahr bekannt sind und sie nach eigenem Vortrag offensichtlich davon ausging, dass die Denkmaleigenschaft verloren gehen wird, sei es durch die genehmigten Baumaßnahmen, sei es durch Vernachlässigung. Im Hinblick darauf, dass die Antragstellerin durch Untätigkeit den Verlust der Denkmaleigenschaft herbeiführen könnte, ist das festgesetzte Zwangsgeld angemessen, zumal es der Höhe nach voraussichtlich nur etwa zwei Monatsmieten eines Notdaches entspricht. Hinzu kommt, dass es sich um die erstmalige Festsetzung eines Zwangsgeldes handelt und die Antragstellerin es in der Hand hat, der Beitreibung zu entgehen, indem sie entweder die Verpflichtung zur Errichtung eines Wetterschutzdaches erfüllt oder von den nach wie vor gültigen Baugenehmigungen Gebrauch macht. Sie hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass ihre wirtschaftliche Existenz gerade infolge der Festsetzung des Zwangsgeldes gefährdet ist. Wenn sie u.a. auf die Schwierigkeiten der Handwerkergewinnung, die statische Problematik und die hohen Kosten für die Errichtung und Anmietung des Wetterschutzdaches hinweist, erhebt sie in der Sache Einwendungen gegen die bestandskräftige Grundverfügung. Der von der Antragstellerin angeführte Vergleichsfall, in dem ein deutlich niedrigeres Zwangsgeld festgesetzt worden sei, betrifft eine grundlegend andere rechtliche Konstellation.

2. Auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 40.000 Euro ist nicht zu beanstanden. Zwangsmittel dürfen wiederholt und solange angewendet werden, bis der Verwaltungsakt vollzogen oder auf andere Weise erledigt ist (§ 19 Abs. 4 LVwVG). Die Fortsetzung der Vollstreckung ist rechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere bestehen auch insoweit keine Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Zwangsgelder bleiben auch in der Summe noch hinter den ursprünglich geschätzten Kosten für die Ersatzvornahme zurück. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Anbetracht des bisherigen, zunächst wenig einsichtigen Verhaltens der Antragstellerin von vornherein als ungeeignet anzusehen ist, und dass die Beklagte schon deshalb zum Zwangsmittel der Ersatzvornahme hätte übergehen müssen. Vielmehr hat die Antragstellerin begonnen, Angebote von geeigneten Unternehmern einzuholen. Es ist daher in dem für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts nicht erkennbar, dass sie sich auch durch eine weitere Zwangsgeldandrohung auf jeden Fall unbeeindruckt zeigen würde.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.5, Nr. 1.7 Satz 1 und 2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 21.06.2005 - 11 S 806/05 - juris).